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【媒体报道】科学立法有为有位民主公开有力有效
2016-11-22 12:04:03 | 来源:本站 | 打印该页 |  浏览字号:[ ]
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市法制局推动“法治中山”再上新台阶

来源于:中山日报 2016年11月21日  第7980期A5版

 

 

 

3部政府规章已报送市政府审议,其中《中山市历史文化名城保护规定》、《中山市排水管理办法》已审议通过;首次立法听证会和评估论证会在政府立法中实践;《中山市养犬管理条例(草案)》公开征求意见收到50 多封邮件、30余条电话意见……

这一组组数据、一项项成果, 集中展现了市法制局2016 年在中山政府立法工作中走过的轨迹,全面折射出全面统筹、积极推进科学立法、民主立法的工作作风。作为立法新兵,市法制局履职尽责,各项立法工作在开拓中前进,亮点纷呈。   

2016年是中山市获得地方立法权的第二年,作为一名立法新兵,市法制局在中山政府立法工作中抓住提高立法质量这个关键,完善立法体制,深入推进科学立法、民主立法。立法进展:政府立法取得阶段性进展,年内按计划完成政府立法任务

2016年,中山市政府共有3部政府规章需要审议,分别为:《中山市历史文化名城保护规定》、《中山市排水管理办法》、《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定》,有两部地方性法规草案需要审议,分别为:《中山市养犬管理条例》、《中山市停车场管理规定》。

为切实完成年度政府立法工作任务,确保立法质量,市法制局联合相关部门,积极谋划、周密部署、严格落实,按照《中山市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》的要求,有力推进政府立法工作。

市法制局在深入指导监督各项立法工作过程中,切实按照起草工作方案及时对立法工作进行协调推进,严格各项立法程序,科学解决立法冲突难题,妥善平衡各方利益诉求、精心组织草拟各项立法文书,确保政府年度立法工作任务顺利完成。目前,全部政府规章和地方性法规草案已基本完成草拟、论证、听取意见、审查、协调等工作(见右表)。

下一步,市法制局将着力协调规章公布、备案工作,大力推动规章宣传、解读工作,以及做好地方性法规报送审议工作,同时拟将地方性法规、规章审查和规章公布工作纳入中山市行政机关规范性文件管理系统,实现全市行政机关规范性文件的统一管理,电子信息化全过程记录、统计、清理和实时公布。

亮点一:

框定立法工作内容和时序,把好立法“入门关”

市法制局首先从源头上把好立法 “入门关”。立法任务确定后,市法制局积极采取多种措施,与起草部门深入沟通,就立法草案体系结构、主要内容和重点问题、时间安排、职责分工等进行详细安排,分别就各立法项目制定了起草工作方案,确保立法工作事项有效推进。

在起草阶段,市法制局从立法程序、立法技术乃至立法内容等方面,与起草部门深入研究探讨、加强沟通交流。草案起草阶段,市法制局密切关注起草部门起草进程,在草拟起草方案、草案拟稿、征求意见、立法调研等各个环节,均适度参与和介入,积极参与立法座谈、调研等活动。

5月11日,市法制局参与中山市公安局组织的养犬立法座谈会。座谈会由居民委员会代表、物业服务企业代表、宠物店经营者代表、宠物医院经营者代表、养犬人士等参与,主要了解相关人群对养犬立法的意见和建议。5月20日、26日,中山市公安局会同市法制局赴广州、深圳两地,就养犬立法中的问题进行实地调研。

5月26日,市法制局参与中山市城乡规划局召开的《中山市历史文化名城保护规定》专家论证会。会议邀请了财政、文物、外事侨务等有关部门、镇区代表以及规划、法学等领域专家参加,对草案提出了许多建设性意见。

6月15日至17日,中山市公安局联合市法制局赴上海市就群众自发性聚集活动安全管理立法进行实地调研。

8月18日、19日,中山市住房与城乡建设局会同市法制局就 《中山市停车场管理规定(草案)》草拟工作到深圳、南宁调研。

亮点二:

广泛引入公众参与,开门立法广求市民“好声音”

政府立法是公民意志的集中和表达过程,作为公民当家做主的重要途径,立法过程应当着力保障公众有序参与。按照《中山市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》,市法制局在审查规章、地方性法规草案阶段采用多种形式,畅通公众参与立法渠道,吸收专家意见,广泛凝聚社会共识。

在受理起草部门的草案送审稿后,市法制局及时将草案送审稿、起草说明在中山市政府网站、市法制局网站公开征求意见,还在《中山日报》设置专版向社会公开征求意见。征求意见期限均设定为30日,公众可通过电话、传真、邮件、信函等方式反馈意见。其中,《中山市养犬管理条例(草案送审稿)》公开征求意见期间,共收到邮件50多封、电话意见30余条。

亮点三:

试水立法听证和草案评估论证,搜集各界“金点子”

值得一提的是,在今年立法工作中,市法制局首次进行了立法听证实践。《中山市养犬管理条例(草案)》内容涉及公众切身利益,社会影响广泛。为听取不同利益群体的意见,市法制局积极探索立法听证机制,以扩大公众有序参与立法。

2016年6月17日,市法制局在中山市政府网站、市法制局网站上发布了立法听证会公告,公示了听证会报名方式和听证内容等。南方网、中山网、人民网等网站先后转载了该公告。2016年7月18日,立法听证会在市法制局主持下举行。

听证参加人包括4名市民代表、草案起草单位(市公安局)、养犬管理相关职能部门(市城管执法局、市农业局等部门)的代表、2名市人大代表、2名市政协委员、人大法工委代表,还包括犬只经营企业、物业服务企业及爱护动物社会组织代表,还有部分热心市民参与了立法听证会旁听。

听证参加人员就养犬登记、数量限制、犬只免疫、犬只植入芯片等事项进行陈述和询问。大家各抒己见,不同观点之间进行交锋碰撞。听证结束后,市法制局将听证会上收集的意见予以分析研究,整理形成了听证报告,提出关于听证事项的处理意见和建议,并将听证报告作为审查、审议草案的重要参考。

此外,我市今年立法工作中还举行了首次草案评估论证会。8月12日,《中山市排水管理办法(草案)》由第三方机构独立开展草案评估论证会。第三方专业机构邀请了法律、高校理论研究、排水设计及管理等领域专家共计10人组成草案评估论证专家组。专家组对草案立法的必要性、整体协调性、制度设计的合法性、合理性、可操作性,以及相关条款的立法技术规范等内容进行了全面评估和论证,并就草案相关内容提出了建设性的修改建议。市法制局根据第三方机构提交的评估论证报告对立法草案进行完善。

经市法制局委托,中山市地方立法研究院于2016年9月19日对 《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定(草案)》进行专家评估论证,评估论证会邀请了公安机关、社会管理、应急管理、医疗紧急救助、消防安全、法律以及市人大代表和政协委员等共12名专家及代表,对草案中的部门职责分工是否明确、场所经营管理者和参加者的责任列举是否全面、应急管理的措施是否可行、善后处置是否妥当以及相关法律责任的设置是否合法等主要问题,进行了充分讨论,并对《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定 (草案)》的一些具体条文提出了修改意见,形成了《<中山市群众自发性聚集活动安全管理规定(送审稿)>起草论证报告》。市法制局参考专家评估报告,对《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定(草案)》进行了完善。

亮点四:

邀请多方参与立法,协调职能部门“平衡点”

起草阶段,市法制局与起草部门在商定起草方案中即拟定邀请人大代表、政协会员、社会组织等参与法规规章的起草座谈、论证,充分征求人大代表、政协委员及社会团体的意见,发挥其参与起草作用。

审查阶段,市法制局还通过直接邀请市人大代表、市政协委员、人民团体参与座谈会、听证会、论证会、协调会等形式,发挥人大代表、政协委员、社会组织在立法参与和协商中的作用。《中山市排水管理办法 (草案)》、《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定(草案)》专家评估论证会、《中山市养犬管理条例(草案)》立法听证会均邀请市人大代表、政协委员参与。《中山市养犬管理条例 (草案)》还邀请爱护动物社会组织参与立法听证会。

部门起草法规规章草案有一定优势,但是其部门色彩也相对较浓。法规规章草案涉及的政府职能部门职责权限划分,是法制审查的难点。协调工作做得不充分,影响法规规章草案的审议和正常修改,进而影响立法进程和质量。市法制局首先在受理起草部门报送的送审稿后,及时将送审稿向相关部门和镇区征求意见,获取相关单位的初步意见。在每一次沟通协调修改草案后,市法制局均再次以书面形式征求相关单位意见并及时沟通和反馈。市法制局拟报送市政府的审议稿也会征求相关单位的确认意见,确保审议稿提交审议时无重大意见分歧,确保草案切实可行。

在立法过程中,职能部门的分工难免存在各方声音。市法制局有理有据协调部门意见。以《中山市历史文化名城保护规定》为例,市法制局将起草部门报送的送审稿向部门和镇区征求意见,并对部门和镇区15条反馈意见汇总并沟通、协调、反馈。草案修改后再次征求意见过程中,市文物、住房城乡建设等职能部门仍对职责分工提出意见。市法制局依照法律法规规章及政策规定予以解释和说明,并参考周边城市做法,反复协调部门意见。经多次协调和沟通,市法制局对草案进行了反复论证和多次修改。最后,再次审核修改后的草案得到相关职能部门的确认意见,并经市政府常务会议顺利审议通过。

此外,市法制局还积极协调,充分听取相关职能部门意见,尤其是机构编制部门对职责权限划分的意见;广泛参考其他地区同类立法和管理经验,深入分析研究,结合我市实际,选取合理的处理方案。

《中山市养犬管理条例(草案)》审查过程中,市法制局多次组织相关部门座谈协调,围绕养犬管理部门职责、养犬管理费用、犬只经营行业监管责任、犬只无害化处理机制等问题进行探讨,并对涉及的重大问题和分歧进行讨论研究,市编委办、市公安局、市城管执法局、市农业局、市人大法工委等单位均参与了座谈。经多番研究论证、沟通协调,相关单位做出了折中和合理让步,平衡了立法中各职能部门诉求。

亮点五:

科学规范审查草案,确保新法“不抵触、有特色、可操作”

市法制局以“不抵触、有特色、可操作”的要求,积极进行法规规章草案的科学化、规范化审查修改,确保地方立法质量。

在立法过程中,市法制局首先以严守地方立法权限“红线”为审查原则。已审议通过的《中山市历史文化名城保护规定》,严格按照《中华人民共和国立法法》对设区的市政府规章立法权限,以我市历史文化资源和历史文化保护现状为背景,规定了重点保护对象、细化了保护对象的责任人、突出历史建筑的保护,既符合上位法的规定,也参考了其他城市的历史文化保护的经验,同时也保留了中山历史文化名城的特色。

第二是以可操作、重实效为审查目标。养犬立法关系社会公众切身利益,同时也关涉立法后执行问题。市法制局在草案审查过程中,组织相关部门对养犬管理的各个环节和未来实施问题进行充分论证,要求起草部门对法规实施后的执法成本和社会成本进行评估测算,确保立法可操作性。

三是就草案内容,对拟设定的行为模式和法律后果是否恰当、相关部门的权力配置规定是否明确得当、草案与上位法及相关规定是否协调等问题进行审查修改,并切实贯彻不简单重复中央和省立法、不简单重复其他地方性法规内容的原则。

四是就草案的形式结构,如法规规章的名称、总则、分则、附则及章节、条款的安排上,以繁简适度要求论证修改;立法语言技术规范方面,在《中山市群众自发性聚集安全管理规定(草案)》的修改过程中,还注重发挥专家在立法过程中的作用,对草案文本的内容和结构进行论证,并对条文的语言进行规范,提升了草案的技术水准。

文字:张房耿   图由法制局提供

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